ความปรองดองเชิงโครงสร้าง

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์ หลังจาก 89 ศพ และบาดเจ็บอีกร่วม 2,000 ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย (อย่างน้อยด้านเศรษฐกิจ) ก็ได้รับความสนใจกล่าวอ้างถึงมากขึ้น ทั้งจากรัฐบาลและสังคม งบประมาณประจำปี 2554 ที่รัฐบาลเสนอต่อสภามีส่วนหนึ่งที่เกี่ยวด้วยการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ (ทางเศรษฐกิจเป็นหลัก) โดยตรง อันที่จริง ความตระหนักถึงความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยมีมานานแล้ว แม้ไม่กว้างขวางทั่วไปในสังคมนักก็ตาม แต่การตอบสนองต่อความเหลื่อมล้ำดังกล่าวนั้น สังคมไทยใช้วิธีอยู่อย่างเดียว นั่นคือสังคมสงเคราะห์ในลักษณะสาธารณกุศล นั่นคือเบนทรัพยากรส่วนกลางจำนวนหนึ่งไปให้แก่ผู้ด้อยโอกาส อาจมาในรูปของเงินสงเคราะห์แก่บุคคลบางคน หรือแก่บุคคลบางประเภท ความเหลื่อมล้ำนั้นมีสองมิติ หนึ่งคือมิติด้านปรากฏการณ์ มีคนจนจำนวนหนึ่ง จนมากบ้างน้อยบ้าง ได้รับความเดือดร้อนต่างๆ ในชีวิต ไม่มีโอกาสที่จะส่งลูกหลานให้ได้เล่าเรียนไปได้สูงนัก ดังนั้น จึงเห็นได้ชัดว่า ลูกหลานจะรับมรดกความยากจนสืบต่อไปในตระกูล ฐานะทางเศรษฐกิจที่ยากจนทำให้มีวิถีชีวิตที่เหมาะสมกับการทำมาหากินของตน และอยู่ในวัฒนธรรมที่ไม่ได้รับการยกย่องในสังคม ทำให้มีอำนาจทางการเมืองน้อย เพราะถูกกีดกันออกไปจากการมีส่วนร่วมอย่างเสมอภาคด้วยกลวิธีที่แนบเนียนหลายอย่างมาแต่ต้น อีกมิติหนึ่งเป็นมิติด้านโครงสร้าง นั่นคือมีระบบที่เชื่อมโยงกันอย่างซับซ้อน ระหว่างการปกครอง, กฎหมาย, เศรษฐกิจ, วัฒนธรรม การเมือง การศึกษา ฯลฯ ที่มีผล (ทั้งโดยเจตนาและไม่เจตนา) ทำให้คนจนเข้าไม่ถึงทรัพยากรสำคัญๆ ในการดำรงชีวิต ไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรการผลิต, ทรัพยากรที่จะทำให้มีพลังด้านการต่อรอง, หรือทรัพยากรการพัฒนา ดังนั้นความเหลื่อมล้ำจึงเป็นสิ่งที่สังคมสร้างขึ้นเอง โดยจัดการด้านโครงสร้างให้คนบางกลุ่มได้เปรียบ และบางกลุ่มเสียเปรียบ รัฐบาลไทยหลายยุคหลายสมัยที่ผ่านมา ทั้งก่อนและหลังรัฐบาล ทรท. แก้ไขความเหลื่อมล้ำเฉพาะมิติปรากฏการณ์ นับตั้งแต่เงินผันสมัยคึกฤทธิ์สืบมาจนปัจจุบัน แม้แต่นโยบายที่ถูกเรียกว่า "ประชานิยม" ของคุณทักษิณ ชินวัตร ก็มีลักษณะโปรยทานเหมือนกัน เช่นระหว่างการทำให้คนชนบทเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพเท่าเทียมกับคนในเมือง คุณทักษิณเลือกส่งนักเรียนเก่งทุกอำเภอไปเรียนต่างประเทศแทน หรือระหว่างเข้าถึงแหล่งเงินกู้พร้อมกับความรู้ด้านการจัดการ กองทุนหมู่บ้านให้ได้แต่ตัวเงินสำหรับไปต่อวงจรหนี้ให้ยาวขึ้น ฯลฯ โครงการเดียวที่ถือได้ว่าเข้าไปแก้ไขความเหลื่อมล้ำในมิติเชิงโครงสร้าง คือโครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้า และประสบความสำเร็จอย่างมากในการลดช่องว่างทางสังคม อีกทั้งทำให้เกิดความนิยมคุณทักษิณในหมู่ประชาชนอย่างกว้างขวาง แต่ในขณะเดียวกัน ก็จะเป็นภาระทางการเงินของรัฐสูงขึ้นเรื่อยๆ โดยไม่มีการเตรียมการที่จะหารายได้เข้ามาเสริมสวัสดิการเชิงโครงสร้างด้านสุขภาพอนามัย ฉะนั้น ไม่ว่าโครงการนี้จะดีเพียงไร แต่ก็จนถึงนาทีนี้ก็ไม่มีความมั่นคงยั่งยืนนัก พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ แม้เป็นการแก้ไขความเหลื่อมล้ำระดับโครงสร้าง แต่ก็เป็นการแก้ไขด้านเดียวคือด้านปลาย โดยไม่ไปแตะโครงสร้างด้านต้น เช่นระบบภาษีที่มีความเป็นธรรมมากขึ้นเป็นต้น รัฐบาลอภิสิทธิ์ทำอย่างเดียวกันมาแต่แรก ไม่ว่าจะเป็นการแจกเงินสดแก่ผู้มีรายได้ประจำต่ำกว่า 15,000 บาท การแจกเงินคนแก่เดือนละ 500 บาท การขยายเวลาการเรียนฟรี (ซึ่งฟรีไม่จริง เพราะต้องเสียอื่นๆ นอกจากค่าเล่าเรียนอีกมากกว่า) และแจกชุดนักเรียน ฯลฯ การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในมิติของปรากฏการณ์อย่างเดียว ก็เหมือนการทำสาธารณกุศล ดีแน่ แต่ไม่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย อย่างที่รัฐบาลไทยทำมาหลายสิบปีแล้ว กลับทำให้เกิดช่องว่างทางรายได้และทรัพย์สินมากขึ้น ประชาชนที่ได้รับสาธารณกุศลเหล่านั้น ก็ยังเงยหน้าอ้าปากไม่ได้ แม้แต่สิ่งที่ได้รับมาก็ยังรักษาไว้ไม่ได้ด้วยซ้ำ ดังเช่นที่ป่าสงวนฯซึ่งยกให้ราษฎรทำกิน ต้องหลุดจากมือของผู้ได้รับสิทธิทำกินไปเป็นส่วนใหญ่ มติชนออนไลน์ ประจำวันที่ 26 พ.ค. 2553 ได้ลงพิมพ์บทความเรื่อง "ความเหลื่อมล้ำที่จับต้องได้" ของ ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ได้ชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่า มีความเหลื่อมล้ำในมิติของโครงสร้างด้านภาษี และสวัสดิการ ในสังคมไทยอย่างไร อันเป็นเหตุให้สัดส่วนการถือครองทรัพย์สินของคนส่วนใหญ่ในประเทศไทยมีน้อยอย่างยิ่ง เมื่อเปรียบเทียบกับคนรวย 10% แรก ประเด็นสำคัญก็คือ ตราบเท่าที่เราไม่แก้ไขความเหลื่อมล้ำในมิติเชิงโครงสร้างเช่นนี้ ก็ยากที่จะลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไปได้ ไม่ว่ารัฐจะทุ่มเงินลงไปโปรยทานแก่ความเหลื่อมล้ำในมิติของปรากฏการณ์มากสักเพียงใด (ซึ่งก็มากไม่ได้ด้วย เพราะไม่ได้ปรับแก้เชิงโครงสร้างที่จะทำให้รัฐมีรายได้มากขึ้น) นอกจากด้านภาษีและสวัสดิการรักษาพยาบาลแล้ว ในที่นี้ต้องการชี้ให้เห็นว่า มีความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างที่แฝงอยู่ในการจัดการทรัพยากรด้านอื่นๆ ของสังคมอีกมาก ที่ดินส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ในมือคนจำนวนน้อย ในขณะที่ผู้ต้องการใช้ที่ดินเป็นทรัพยากรการผลิตเข้าไม่ถึงที่ดิน หรือเข้าถึงได้ในราคาแพงเกินกว่าจะผลิตให้ได้กำไร รัฐบาลอภิสิทธิ์ได้เสนอการปรับภาษีที่ดินเป็นภาษีทรัพย์สินด้วยจุดมุ่งหมายจะ "ปฏิรูปที่ดิน" แต่จนบัดนี้ ก็ยังไม่ได้เตรียมการอะไรทางสังคม ให้ได้รับเสียงสนับสนุนมากพอจะช่วยผลักดันร่างกฎหมายนี้ให้ผ่านออกมา เช่น ไม่โฆษณาเผยแพร่ร่างกฎหมาย ผลักดันให้มีการถกเถียงและออกความเห็นกันอย่างกว้างขวาง ฉะนั้น ร่างกฎหมายที่ผ่าน ครม.จึงไม่มีพลังเพียงพอจะผ่านออกมาเป็นกฎหมายจริงได้ หรือถึงผ่านได้ก็ต้องผ่านกระบวนการประนีประนอมกับเจ้าของที่ดินรายใหญ่ซึ่งมีอำนาจทางการเมืองสูง เสียจนไม่มีผลให้เกิดการ "ปฏิรูปที่ดิน" ได้จริง หากที่ดินเข้าถึงได้ง่ายขึ้น จะมีคนไทยเงยหน้าอ้าปากได้อีกมาก ไม่เฉพาะแต่ผู้ที่อยู่ในอาชีพเกษตรกรรม แม้แต่คนชั้นกลางระดับล่างในเมือง ก็จะสามารถมีบ้านอาศัยเป็นของตนเองได้ง่ายขึ้นด้วย การลงทุนด้านอุตสาหกรรมและบริการไม่ต้องสิ้นเปลืองไปกับราคาที่ดินซึ่งไม่มีผลิตภาพอะไรเลย แต่อาจใช้เงินไปกับการพัฒนาฝีมือแรงงานให้ไปได้สูงกว่านี้อีกมาก ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยไปได้ไม่น้อย การเก็บภาษีที่เป็นธรรมและทั่วถึง จะทำให้เรามีเงินมากพอจะ "ปฏิรูปการศึกษา" ให้มากกว่า ไม่ต้องจ่ายค่าเล่าเรียน แต่จะสามารถพัฒนาคุณภาพการศึกษาให้เท่าเทียมกันทั้งประเทศ โดยไม่จำเป็นต้องใช้มาตรฐานเดียวกันอย่างตายตัว แต่สามารถโอนอ่อนไปตามความถนัดและสถานภาพของผู้เรียนซึ่งแตกต่างกันอย่างมากได้ ลูกชาวประมงที่ได้เหรียญทอง ควรเป็นคนละเหรียญกับลูกคุณหมอ แต่ทั้งสองมีความสามารถในการแก้ปัญหาชีวิตที่แตกต่างกันได้อย่างมีประสิทธิภาพพอๆ กัน และสมควรเข้าเรียนต่อในมหาวิทยาลัยได้เหมือนๆ กัน เราต้องนึกถึงการปฏิรูปการจัดการด้านพลังงาน เลิกการรวมศูนย์การผลิตพลังงาน โดยดึงเอาทรัพยากรท้องถิ่นมาบำเรออุตสาหกรรมและบริการ แต่กระจายการผลิตพลังงานไปสู่ชุมชนขนาดเล็ก, กลาง และใหญ่ ด้วยเทคโนโลยีที่เหมาะสมและคุ้มทุน (จริงๆ ไม่ใช่คุ้มทุนบนกระดาษ เพราะผลักต้นทุนไปให้คนอื่นนอกกระดาษ) เพียงการจัดการด้านพลังงานอย่างเป็นธรรมอย่างเดียว ก็จะมีคนไทยเงยหน้าอ้าปากได้มากขึ้นอีกหลายคน ในขณะที่รัฐจะชักจูงให้ภาคอุตสาหกรรมและบริการคิดหาทาง และยอมลงทุนกับการประหยัดพลังงานเพิ่มมากขึ้น มีเงินเหลือจากการไม่ต้องลงทุนอีกมากสำหรับใช้ในการอื่นๆ ที่จะลดความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างด้านอื่นไปได้อีก "ปฏิรูประบบราชการ" ที่จะทำให้ระบบราชการเป็นทรัพยากรซึ่งทุกคนใช้ประโยชน์ได้เท่าๆ กัน ความคิดแบบพรรค ทรท.ที่คิดแต่จะสร้างซีอีโอขึ้นในระบบราชการ ก็คือการผนวกเอาระบบราชการ (ซึ่งเป็นทรัพยากรกลางที่สำคัญในรัฐสมัยใหม่) มารับใช้คนบางกลุ่มบางเหล่าในสังคมเท่านั้น ปฏิรูประบบราชการจึงต้องหมายถึงการจัดองค์กรชนิดที่ทำให้คนทุกกลุ่มสามารถเข้าถึงทรัพยากรส่วนนี้ได้เท่าเทียมกัน ไม่ใช่เฉพาะทุนซึ่งเป็นพันธมิตรกับนักการเมืองซึ่งถืออำนาจรัฐเท่านั้น ทั้งหมดนี้เป็นเพียงตัวอย่างให้เห็นว่า การแก้ไขความเหลื่อมล้ำในมิติเชิงโครงสร้างนั้นได้ถูกละเลยตลอดมาอย่างไร และหากจะสร้างความปรองดองให้เกิดขึ้นในสังคมจริง ก็จำเป็นต้องคิดถึงความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างให้มากกว่าเชิงปรากฏการณ์